虚列开支发放生活用品行为如何定性

【典型案例】

2013年至2017年，某乡政府在已按规定发放工会福利情况下，班子集体决定，以该单位重大活动保障责任较重为由，每年使用财政性资金购买、发放洗发水、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用品，以“劳保用品”名义发放给干部、职工，人均一份，每年各两次、每次人均200元标准。该乡政府财务人员未请示领导，擅自将该项支出列支于“公用定额”等多项科目。5年来，共计发放50余万元。

【分歧意见】

对该事件如何定性，主要存在三种不同意见。

第一种意见认为：发放“劳保用品”行为合规，但是列支多项科目属于违反法律法规行为，应追究纪法责任。

第二种意见认为：发放“劳保用品”违反中央八项规定精神、违反廉洁纪律，应当追究党纪责任；虚假列支行为属违法行为，可追究责任，但在追责问责层面不应均给予党纪处分。

第三种意见认为：发放“劳保用品”和虚假列支行为均应给予党纪处分，同时对虚假列支行为依法追究法律责任。

【评析意见】

笔者同意第二种意见，理由如下：

（一）“劳保用品”有特定含义

“劳保用品”，即劳动防护用品，是指用人单位为劳动者配备的，使其在劳动过程中免遭或者减轻事故伤害及职业病危险的个体防护装备。根据原国家安全监管总局发布的《用人单位劳动防护用品管理规范》《个体防护装备选用规范GB／T11651－2008》（2009年）的相关规定，结合该单位实际工作，本案涉及的洗发水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品不属于劳保用品。

应注意区分劳保用品和工会福利：一是发放主体不同，前者是用人单位，后者是工会组织；二是发放对象不同，前者是劳动者，后者是工会会员；三是发放范围不同，前者是按需发放，后者是按人发放；四是经费来源不同，前者是职工工作经费，后者是工会会费；五是发放内容不同，前者是为了劳动者在劳动过程中免遭伤害，所发用品的具体内容与劳动保护的内容紧密相关，具有很强的针对性，而后者的内容比较宽泛，与劳动内容无必要关系。

结合该单位重大活动服务保障工作实际，本案涉及的洗发水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品应属工会福利，而不是劳保用品。

（二）同时存在违规发放和虚假列支行为

本案中，该单位在已经按规定发放工会福利的情况下，以发放“劳保用品”为名发放实物，违反了中央八项规定精神。依据《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2012〕4号）第三条和《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条的规定，“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等”属于违反廉洁纪律行为，对相关责任人应给予党纪处分。

据查，该单位未有“劳保用品”预算，根据本地区的预算编制细则，公用定额是用于保障单位正常运行的费用支出，包含办公费、水电费、邮电费、差旅费、一般会议费等项。在违规发放物品后，该单位财务人员为解决该笔支出入账问题，擅自决定将其列支于“公用定额”，违反了《中华人民共和国预算法》第五十七条“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”的规定，属于改变预算支出用途虚假列支的违法行为。

（三）本案违规发放可吸收虚假列支，两者应一体评价

本案中的虚假列支属于违法行为，应当依法追究相关责任人的法律责任，该区审计局也以该单位超出预算支出使用范围为由，依据《财政违法行为处罚处分条例》对该单位进行了行政处罚。但对该行为是否应单独予以党纪处分，成为第二种和第三种意见的主要分歧。

笔者认同第二种观点，即违规发放行为吸收虚假列支行为，对后者不再单独予以党纪处分。首先，违规发放和虚假列支两个行为存在牵连关系，虚假列支是违规发放的延伸，虚列开支是为了处理违规发放产生的财务问题。其次，两者轻重有别，违规发放的纪法责任要重于虚假列支，违规发放吸收虚假列支、一体评价，不会导致责任失衡、畸轻畸重。同时，也应该看到在班子成员决定并实施违规发放之后，不能过于期待财务人员不做账、不入账。违规发放吸收虚假列支、一体评价，使监督执纪更加实事求是。